不久前，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧提出，要啟動(dòng)環(huán)評(píng)法的修改工作，希望環(huán)評(píng)法的修改能夠列入人大的工作計(jì)劃。在3月2日舉行的新《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱環(huán)保法)新聞通氣會(huì)上，環(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤也表示：“環(huán)保部正在研究對(duì)環(huán)評(píng)制度的改革和對(duì)環(huán)評(píng)法的修改。”
在許多地區(qū)霧霾嚴(yán)重的情況下，環(huán)評(píng)法該怎么修改？如何用好“環(huán)評(píng)”這個(gè)“環(huán)保部最大的權(quán)力”？
腐敗侵蝕環(huán)評(píng)
2003年9月1日環(huán)評(píng)法施行開(kāi)始，作為規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的前置性審批條件，環(huán)評(píng)便一直被視為從源頭上預(yù)防和控制環(huán)境污染的“閥門”。國(guó)家環(huán)保局(環(huán)保部前身)首任局長(zhǎng)曲格平更是直言：“環(huán)保部真正的、最大的權(quán)力是環(huán)評(píng)，因?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評(píng)這一關(guān)過(guò)不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”
但是，這個(gè)環(huán)保部真正的、最大的權(quán)力正在被內(nèi)部的腐敗侵蝕。
今年2月，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋專項(xiàng)巡視情況，指出該部存在的問(wèn)題主要在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面：未批先建、擅自變更等環(huán)評(píng)違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批存在“花錢辦證”情況，把關(guān)不嚴(yán)、批而不管、越權(quán)審批不僅導(dǎo)致污染隱患，而且加大權(quán)力尋租空間等。
對(duì)于中央巡視組反饋的環(huán)評(píng)腐敗現(xiàn)象，在3月7日召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議的記者會(huì)上，陳吉寧表示，要堅(jiān)決查處一批未批先建、擅自變更的環(huán)評(píng)違法行為，要把違法企業(yè)納入誠(chéng)信“黑名單”，把情節(jié)惡劣的企業(yè)移交司法。徹底解決環(huán)評(píng)“紅頂中介”問(wèn)題，決不允許“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”。
但是，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)存在的問(wèn)題并不只是腐敗，還有現(xiàn)行體制本身的問(wèn)題。
馮永峰是環(huán)保項(xiàng)目“自然大學(xué)”的聯(lián)合發(fā)起人。他認(rèn)為，目前我國(guó)環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)存在的很多問(wèn)題是由現(xiàn)行的環(huán)保體制造成的。例如，由于環(huán)評(píng)法規(guī)定沒(méi)有辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的項(xiàng)目可以在后面補(bǔ)辦，這就導(dǎo)致企業(yè)或項(xiàng)目可以先上馬后補(bǔ)辦，“未批先建、‘邊建設(shè)邊環(huán)評(píng)邊上馬’的項(xiàng)目很多”。
另外，舊有的體制又造成環(huán)評(píng)資源被壟斷在環(huán)保部門，有環(huán)評(píng)能力和環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)都來(lái)源于環(huán)保體系內(nèi)。“這就導(dǎo)致‘紅頂中介’和環(huán)評(píng)資質(zhì)掛靠情況非常突出。”馮永峰說(shuō)。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授曹明德認(rèn)為，在現(xiàn)有的環(huán)保體制下，由于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，缺乏公信力，環(huán)評(píng)工作很難開(kāi)展。他進(jìn)一步解釋說(shuō)：“一方面環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，基本都隸屬于各地環(huán)保局，跟環(huán)保部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。而另一方面，由于建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主單位是委托方，導(dǎo)致環(huán)評(píng)工作的埋單人事實(shí)上是企業(yè)或項(xiàng)目業(yè)主。”因此，大多數(shù)環(huán)評(píng)項(xiàng)目基本都會(huì)順利通過(guò)也就不足為奇了。這大大損害了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和由他們發(fā)布的環(huán)評(píng)報(bào)告的公信力。
對(duì)此，陳吉寧公開(kāi)表示，環(huán)保部所屬事業(yè)單位中的8個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，將在2015年率先全部從環(huán)保部脫離，其他地方的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)分批分期也要全部脫離，逾期不脫離的，一律取消環(huán)評(píng)資質(zhì)。
陳吉寧還表示，要讓環(huán)評(píng)陽(yáng)光化，壓縮環(huán)評(píng)審批權(quán)的空間，強(qiáng)化兩項(xiàng)宏觀控制。“不能把一個(gè)不該建的項(xiàng)目放在生態(tài)敏感區(qū)和飲用水保護(hù)源地，要強(qiáng)化行業(yè)的污染源總量控制。同時(shí)，我們要下放審批權(quán)，強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管。”
環(huán)評(píng)法與新環(huán)保法“打架”
環(huán)保法律體系的基礎(chǔ)，在經(jīng)過(guò)修改以后，新環(huán)保法于今年1月1日正式施行。但是，環(huán)評(píng)法卻并沒(méi)有跟上環(huán)保法修改的步伐。這導(dǎo)致兩部法律在某些問(wèn)題上“打架”。
吳青在議案中提出，由于新環(huán)保法增設(shè)了“政策環(huán)評(píng)”制度，擴(kuò)大了環(huán)評(píng)范圍，而環(huán)評(píng)法對(duì)環(huán)評(píng)范圍的規(guī)定僅局限于與土地利用有關(guān)的方面，以及可能造成不良環(huán)境影響的范圍，二者在環(huán)評(píng)范圍問(wèn)題上產(chǎn)生了明顯沖突。
此外，環(huán)評(píng)法與新環(huán)保法在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目防治污染設(shè)施的規(guī)定上也打起了架。新環(huán)保法明確規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)滿足“三同時(shí)”要求：“與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”，并且應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。
而環(huán)評(píng)法僅規(guī)定建設(shè)單位在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模、防治污染設(shè)施等進(jìn)行重大變動(dòng)后需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而無(wú)需符合此前首次批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件。“(這)變相允許了建設(shè)單位先建后報(bào)，與新環(huán)保法有明顯的矛盾沖突。”吳青在議案中寫(xiě)到。
吳青還表示，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的信息是否全文披露，是兩部法律的另一個(gè)沖突點(diǎn)。新環(huán)保法規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)機(jī)密外，應(yīng)當(dāng)全文公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，而環(huán)評(píng)法僅規(guī)定建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)評(píng)報(bào)告前應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)等，對(duì)審批機(jī)關(guān)是否應(yīng)公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告全文并無(wú)規(guī)定。因此，環(huán)評(píng)法在環(huán)評(píng)報(bào)告公開(kāi)方面缺乏與環(huán)保法對(duì)接的條文。
吳青認(rèn)為，在近年來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，環(huán)保主管部門更加注重事后監(jiān)管，輕事前審批，除重特大項(xiàng)目環(huán)評(píng)前置外，均改為并聯(lián)辦理。另外，環(huán)保部也正在把環(huán)保審批權(quán)下放到下級(jí)環(huán)保部門。面臨政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理改革的大趨勢(shì)，環(huán)評(píng)制度和環(huán)評(píng)法也亟需調(diào)整、修改，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。
環(huán)評(píng)法該怎么修改
環(huán)評(píng)法的修改和調(diào)整已成共識(shí)，但是，環(huán)評(píng)法究竟應(yīng)該怎么改？
曹明德認(rèn)為，環(huán)評(píng)法若修改，應(yīng)該讓有公信力的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展環(huán)評(píng)工作，而不是由主管他們的環(huán)保部門來(lái)批準(zhǔn)報(bào)告和審批環(huán)評(píng)。“應(yīng)該把環(huán)評(píng)審批權(quán)交給大眾，而不是各級(jí)環(huán)保部門。”曹明德說(shuō)。
他還建議，對(duì)所有的規(guī)劃都進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，因?yàn)橐?guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)直接影響到具體項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。此外，應(yīng)該建立起對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)從業(yè)人員的追責(zé)懲罰機(jī)制，對(duì)違法批準(zhǔn)環(huán)評(píng)報(bào)告的機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，應(yīng)該追求他們的行政和刑事責(zé)任。
吳青在議案中提出，為避免“先建后報(bào)”、“先建后批”等行為，環(huán)評(píng)法若修改應(yīng)該緊跟新環(huán)保法的趨勢(shì)，修改為施工、建設(shè)、投產(chǎn)必須符合已申報(bào)的環(huán)評(píng)文件。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該堅(jiān)持“三同時(shí)”制度：建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。
馮永峰呼吁，環(huán)評(píng)法的修改應(yīng)該“保持‘環(huán)評(píng)前置’不動(dòng)搖”，不能以簡(jiǎn)政放權(quán)的名義帶動(dòng)各地淡化“環(huán)評(píng)前置”的地位。他表示，若把環(huán)評(píng)前置取消，變成并聯(lián)審批、同步審批，“會(huì)削弱環(huán)評(píng)跟項(xiàng)目博弈的能力”。
吳青則認(rèn)為，環(huán)評(píng)法的修改應(yīng)該全面變更為以事后監(jiān)管為核心、以環(huán)評(píng)后監(jiān)督為重點(diǎn)的體系。例如在總則部分，應(yīng)強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)后監(jiān)管體系的建立等。
雖然主張各有不同，但他們都認(rèn)同在環(huán)評(píng)工作和環(huán)評(píng)法的修改過(guò)程中，應(yīng)該擴(kuò)大公眾參與的程度。吳青引述新環(huán)保法的規(guī)定，指出公眾應(yīng)該參與整個(gè)環(huán)評(píng)的過(guò)程。“從環(huán)評(píng)報(bào)告開(kāi)始編制起就應(yīng)向公眾說(shuō)明情況，充分征求意見(jiàn)，審批環(huán)評(píng)報(bào)告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全文公布環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容。”她認(rèn)為，環(huán)評(píng)法應(yīng)全面修改有關(guān)公眾參與的條文，充分?jǐn)U大公眾對(duì)環(huán)評(píng)程序的參與范圍、監(jiān)督范圍，以及環(huán)評(píng)報(bào)告的公開(kāi)范圍，以符合現(xiàn)行環(huán)保法律體系的發(fā)展趨勢(shì)。
曹明德則認(rèn)為，全文披露環(huán)評(píng)報(bào)告只是第一步，還應(yīng)該在環(huán)評(píng)過(guò)程中充分征求公眾意見(jiàn)，確保他們的知情權(quán)，尊重他們的意見(jiàn)。“不能讓政府決定建設(shè)項(xiàng)目后只是簡(jiǎn)單地告訴民眾，否則會(huì)引發(fā)群體性事件。”
馮永峰說(shuō)，“公眾的參與不夠，會(huì)給未來(lái)埋下很多隱患，背后的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)是非常大的。”他認(rèn)為，公眾參與是環(huán)評(píng)工作中最關(guān)鍵最核心的問(wèn)題，環(huán)評(píng)法的修改應(yīng)該首先考慮這一問(wèn)題。
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