美國(guó)電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策概況

克林頓政府1993年開(kāi)始實(shí)施新一代汽車合作計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱PNGV計(jì)劃），掀起了混合動(dòng)力汽車（HEV）研制熱潮。小布什政府2001年啟動(dòng)自由合作汽車研究計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱FCAR計(jì)劃）替代PNGV計(jì)劃，主攻氫燃料電池汽車（HFCV）；2006年提出了先進(jìn)能源計(jì)劃，轉(zhuǎn)向插電式混合動(dòng)力汽車（PHEV）。2008年奧巴馬政府上臺(tái)后，通過(guò)研發(fā)、補(bǔ)貼、限排等措施，引導(dǎo)汽車工業(yè)將重心轉(zhuǎn)向插電式混合動(dòng)力汽車和純電動(dòng)汽車（BEV）。

（一）克林頓政府的PNGV計(jì)劃

20世紀(jì)80年代，日本汽車大舉進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，美國(guó)汽車工業(yè)受到強(qiáng)勁挑戰(zhàn)。1992年，日本開(kāi)發(fā)混合動(dòng)力汽車，豐田公司宣布將在2000年前向美國(guó)市場(chǎng)銷售混合動(dòng)力汽車，美國(guó)汽車界一片嘩然。

在這種背景下，通用、福特、克萊斯勒組建美國(guó)汽車研究理事會(huì)（USCAR），與克林頓政府達(dá)成意向，合作制定了PNGV計(jì)劃，試圖通過(guò)發(fā)展電動(dòng)汽車重塑美國(guó)汽車工業(yè)的輝煌。根據(jù)正式公布的信息，PNGV計(jì)劃1993年9月發(fā)布，執(zhí)行期為1994—2004年，最終目標(biāo)是改善和增強(qiáng)美國(guó)汽車工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。具體目標(biāo)為，使具有商業(yè)可行性的新技術(shù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，十年內(nèi)將車輛燃油效率提升3倍。PNGV計(jì)劃參與機(jī)構(gòu)之多、動(dòng)員力量之廣，克林頓總統(tǒng)稱可與阿波羅登月計(jì)劃相比。

（二）小布什政府的FCAR計(jì)劃和先進(jìn)能源計(jì)劃

2001年5月，剛上臺(tái)6個(gè)月的小布什政府出臺(tái)了《國(guó)家能源政策》，提出發(fā)展氫能，在未來(lái)徹底擺脫依賴進(jìn)口能源的構(gòu)想。2002年1月，美國(guó)能源部聯(lián)合美國(guó)汽車研究理事會(huì)和三大汽車公司宣布啟動(dòng)FCAR計(jì)劃，取代本應(yīng)2004年結(jié)束的PNGV計(jì)劃。FCAR計(jì)劃重點(diǎn)發(fā)展氫燃料電池汽車，目標(biāo)是擺脫石油燃料，減少污染氣體排放，讓美國(guó)人可自由選擇各種汽車和自由獲得價(jià)格適宜和方便的燃料。

然而，氫燃料汽車并沒(méi)有按規(guī)劃藍(lán)圖順利發(fā)展，遲遲無(wú)法實(shí)現(xiàn)商用化。小布什政府不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí)，將政策重心轉(zhuǎn)向插電式混合動(dòng)力汽車。2006年，小布什總統(tǒng)在國(guó)情咨文中提出先進(jìn)能源計(jì)劃，表示要大力開(kāi)發(fā)插電式混合動(dòng)力汽車，將該類汽車作為研發(fā)重點(diǎn)。

2007年12月，小布什總統(tǒng)簽署《能源獨(dú)立與安全法》，要求到2020年，車輛燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)從平均每加侖汽油行駛25英里提高至35英里，這是1975年以來(lái)首次調(diào)整。

（三）奧巴馬政府的研發(fā)、補(bǔ)貼和限排政策

奧巴馬政府沒(méi)有提出大型研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃，主要通過(guò)支持技術(shù)研發(fā)、進(jìn)行補(bǔ)貼減稅、限制尾氣排放等方式，促進(jìn)電動(dòng)汽車發(fā)展。

2009年2月《美國(guó)復(fù)興和再投資法案》（ARRA）計(jì)劃10年內(nèi)投入1500億美元，開(kāi)發(fā)插電式混合動(dòng)力汽車、下一代生物燃料技術(shù)、可再生能源等領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展。2009年6月《美國(guó)清潔能源與安全法案》（ACESA）計(jì)劃10年內(nèi)對(duì)電動(dòng)汽車技術(shù)和其他先進(jìn)技術(shù)機(jī)動(dòng)車投資200億美元。2009年8月奧巴馬總統(tǒng)宣布，投入24億美元支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動(dòng)汽車。

2009年底，奧巴馬政府調(diào)整了各類電動(dòng)汽車的稅收優(yōu)惠，將燃料電池汽車的最高稅收減免額從8000美元降到4000美元，插電式混合動(dòng)力汽車稅收抵免額度為2500—7500美元（車企累計(jì)銷售20萬(wàn)輛后取消），高于其他類型的混合動(dòng)力汽車。2010年國(guó)會(huì)提出《電動(dòng)汽車發(fā)展法案（草案）》，提議由能源部選擇5個(gè)試點(diǎn)城市投入8億美元，在普惠性稅收減免不變情況下，對(duì)前10萬(wàn)輛電動(dòng)汽車的消費(fèi)者補(bǔ)助2000美元／輛，對(duì)電動(dòng)汽車充電設(shè)備的購(gòu)買和服務(wù)補(bǔ)助2000美元（個(gè)人）—5萬(wàn)美元（商戶）。

2010年4月，奧巴馬政府公布新的燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)（CAFE），到2016年美國(guó)銷售的輕型車平均燃油經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)必須達(dá)到35．5英里／加侖。

2011年1月，奧巴馬總統(tǒng)在國(guó)情咨文中提出“到2015年累計(jì)銷售超過(guò)100萬(wàn)輛電動(dòng)汽車”的目標(biāo)，并表示將制定刺激計(jì)劃。但截至2013年年底，白宮提議將電動(dòng)汽車稅收抵免額增至1萬(wàn)美元的政策，未獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。

美國(guó)電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策特點(diǎn)分析

PNGV計(jì)劃、FCAR計(jì)劃、先進(jìn)能源計(jì)劃等美國(guó)電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的制定與實(shí)施特點(diǎn)主要包括，由頂層機(jī)構(gòu)決策、國(guó)會(huì)把關(guān)，多部門分工協(xié)作、共同推進(jìn)，政府與市場(chǎng)分工明確，企業(yè)深度參與。實(shí)施過(guò)程中定期評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（一）頂層機(jī)構(gòu)決策，國(guó)會(huì)把關(guān)

白宮設(shè)有科技政策辦公室（OSTP）負(fù)責(zé)科技決策和統(tǒng)籌科技計(jì)劃實(shí)施，設(shè)有國(guó)家科技委員會(huì)（NSTC，由高級(jí)官員組成）、總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST，由非官員組成）提供決策咨詢意見(jiàn)，這三個(gè)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官均由總統(tǒng)科技事務(wù)助理兼任。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策執(zhí)行部門起草的政策草案，由白宮科技政策辦公室進(jìn)行平衡后決策，并與總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室（OMB）共同確定預(yù)算。白宮科技政策辦公室不參與計(jì)劃和項(xiàng)目的微觀管理。

政府提出的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)辯論，平衡各方意見(jiàn)，最后通過(guò)投票機(jī)制確保決策結(jié)果符合大多數(shù)人的利益。國(guó)會(huì)參眾兩院都有負(fù)責(zé)科技事務(wù)的委員會(huì)，眾議院是科學(xué)委員會(huì)，參議院是商務(wù)、科學(xué)與運(yùn)輸委員會(huì)。國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策才能正式啟動(dòng)，如PNGV計(jì)劃1993年7月白宮已經(jīng)決策通過(guò)，但正式發(fā)布是美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)后的1993年9月。與產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策配套的財(cái)政預(yù)算同樣要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，最終批準(zhǔn)額可能與政府預(yù)算相同，也可能減少或追加。如負(fù)責(zé)組織實(shí)施插電式混合動(dòng)力汽車研發(fā)項(xiàng)目的美國(guó)能源部車輛技術(shù)項(xiàng)目辦公室，2008財(cái)年申請(qǐng)1．8億美元預(yù)算，國(guó)會(huì)實(shí)際批準(zhǔn)2．3億美元。

（二）多部門分工協(xié)作，共同推進(jìn)

多部門共同實(shí)施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時(shí)，一般設(shè)立指導(dǎo)小組，各部門分工協(xié)作，共同推進(jìn)。PNGV計(jì)劃指導(dǎo)小組組長(zhǎng)由商務(wù)部官員和三大汽車公司總裁輪流擔(dān)任，成員包括相關(guān)部門高級(jí)官員、三大汽車公司主管研發(fā)的副總裁。商務(wù)部、國(guó)防部、能源部、運(yùn)輸部、環(huán)保部、航空航天局、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等7個(gè)部門不論級(jí)別高低，均按照指導(dǎo)小組確定的方案，分別與企業(yè)組成合作伙伴，實(shí)施PNGV計(jì)劃。

（三）企業(yè)深度參與產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策制定與實(shí)施

PNGV計(jì)劃由克林頓總統(tǒng)、戈?duì)柛笨偨y(tǒng)邀請(qǐng)三大汽車公司的首席執(zhí)行官共同醞釀并制定。同時(shí)，還組織了350家汽車供應(yīng)商、商團(tuán)以及大學(xué)參與計(jì)劃制定。PNGV計(jì)劃的實(shí)施工作同樣由美國(guó)聯(lián)邦政府與企業(yè)界聯(lián)合推進(jìn)。三大汽車公司承擔(dān)樣車研制任務(wù)，7個(gè)聯(lián)邦部門的下屬機(jī)構(gòu)參與研究工作，如商務(wù)部下屬國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研究院、能源部下屬10個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、環(huán)保部下屬國(guó)家車輛和尾氣排放實(shí)驗(yàn)室。

FCAR計(jì)劃由美國(guó)能源部、美國(guó)汽車研究理事會(huì)與三大汽車公司共同宣布。FCAR計(jì)劃的實(shí)施工作由執(zhí)行小組、自由車項(xiàng)目小組、燃料項(xiàng)目小組和技術(shù)小組負(fù)責(zé)。每個(gè)小組都有來(lái)自政府和企業(yè)的代表，確保關(guān)鍵活動(dòng)和決定能夠在政府與企業(yè)間達(dá)成共識(shí)。FCAR計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于美國(guó)政府，計(jì)劃在5年內(nèi)投入12億美元，主要撥給大學(xué)和政府實(shí)驗(yàn)室使用，但三大汽車公司有權(quán)使用該計(jì)劃取得的研究成果。FCAR計(jì)劃啟動(dòng)后，三大汽車公司宣布退出混合動(dòng)力汽車研發(fā)，全力發(fā)展燃料電池汽車。

先進(jìn)能源計(jì)劃設(shè)立后，由美國(guó)能源部能效和可再生能源辦公室（EERE）下屬的車輛技術(shù)項(xiàng)目辦公室組織實(shí)施。能源部公開(kāi)信息顯示，擬于2010年前和3M公司、A123 Systems公司、Compact Power公司、EnerDel公司、Johnson Control－Saft先進(jìn)動(dòng)力公司等5家企業(yè)建立“政府—企業(yè)”合作研發(fā)伙伴關(guān)系，政府投入1720萬(wàn)美元，企業(yè)投入2080萬(wàn)美元，希望插電式混合動(dòng)力汽車能在2014—2016年實(shí)現(xiàn)全面商業(yè)化生產(chǎn)。

奧巴馬政府2009年支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動(dòng)汽車的研發(fā)計(jì)劃，最終來(lái)自25個(gè)州的48個(gè)項(xiàng)目中標(biāo)。根據(jù)能源部公布的名單，通用汽車獲得超過(guò)2．4億美元項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，福特獲得9270萬(wàn)美元項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，克萊斯勒獲得7000萬(wàn)美元項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，而最大單筆項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)3億美元提供給了江森自控公司。獲得資助的企業(yè)按1∶1配套資金。

（四）政府與市場(chǎng)分工明確

實(shí)施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時(shí)，政府與企業(yè)分工明確。政府的主要任務(wù)是營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，并在基礎(chǔ)研究、競(jìng)爭(zhēng)前應(yīng)用技術(shù)研究、共性技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面發(fā)揮作用，在特定時(shí)期支持一些戰(zhàn)略性領(lǐng)域的重大技術(shù)突破。產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，主要發(fā)揮企業(yè)的作用。如PNGV計(jì)劃每年預(yù)算投資12．5億美元，其中政府資助約2．5億美元，主要用于基礎(chǔ)研究，以及與企業(yè)聯(lián)合投入示范樣車開(kāi)發(fā)，其余10億美元來(lái)自產(chǎn)業(yè)界，在研究開(kāi)發(fā)接近商業(yè)化階段時(shí)增加投資比重。

技術(shù)相對(duì)成熟后，政府主要通過(guò)政府采購(gòu)、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品補(bǔ)貼、提高能耗和排放標(biāo)準(zhǔn)限制落后技術(shù)、投資基礎(chǔ)設(shè)施等方式，引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展。如2009年美國(guó)用24億美元支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動(dòng)汽車的計(jì)劃中，4億美元用來(lái)購(gòu)買7千余輛純電動(dòng)汽車和插電式混合動(dòng)力汽車，在多個(gè)地點(diǎn)進(jìn)行演示驗(yàn)證。

（五）有明確的目標(biāo)，定期評(píng)估并調(diào)整

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策大多按領(lǐng)域設(shè)置，有明確的目標(biāo)和完成時(shí)間。如PNGV計(jì)劃規(guī)劃的日程和目標(biāo)為：1993年啟動(dòng)，選擇各種技術(shù)路線相關(guān)的技術(shù)領(lǐng)域，給予廣泛支持；在廣泛開(kāi)展研究開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，1997年完成所涉及高新技術(shù)的評(píng)估工作，選擇具有發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域重點(diǎn)支持，淘汰部分發(fā)展前景不佳的技術(shù)；1998—2000年由三大汽車公司分別制造出概念車；2004年由三大汽車公司生產(chǎn)出樣車。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策實(shí)施過(guò)程中定期評(píng)估。PNGV計(jì)劃評(píng)估由美國(guó)國(guó)家研究理事會(huì)（NRC，隸屬美國(guó)國(guó)家科學(xué)院）負(fù)責(zé)，每年進(jìn)行，根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整計(jì)劃、確定年度預(yù)算。PNGV計(jì)劃開(kāi)始階段確定并同步實(shí)施的技術(shù)領(lǐng)域有9個(gè)。1997年底，美國(guó)國(guó)家研究理事會(huì)召集專家對(duì)上述技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估和篩選，有4個(gè)被認(rèn)為具有最優(yōu)發(fā)展前景，包括混合動(dòng)力汽車、直噴式發(fā)動(dòng)機(jī)、燃料電池和輕型材料，成為PNGV計(jì)劃后期的重點(diǎn)支持方向。其余技術(shù)領(lǐng)域不再作為支持重點(diǎn)，而渦輪機(jī)和超級(jí)電容不再研究。

小布什政府認(rèn)為開(kāi)發(fā)混合動(dòng)力汽車的努力已經(jīng)失敗，選擇終結(jié)了PNGV計(jì)劃。能源部對(duì)此發(fā)布的消息稱，美國(guó)國(guó)家研究理事會(huì)的評(píng)審結(jié)果建議，由于相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)調(diào)整PNGV計(jì)劃。

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟示

美國(guó)電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的制定與實(shí)施機(jī)制給我們的啟示是，重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策應(yīng)由頂層機(jī)構(gòu)決策并協(xié)調(diào)推進(jìn)，政府和市場(chǎng)明確分工、充分發(fā)揮市場(chǎng)在科技資源配置中的主導(dǎo)作用，政策實(shí)施過(guò)程中需要定期評(píng)估。

（一）由頂層機(jī)構(gòu)決策和協(xié)調(diào)推進(jìn)

重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策不論由一個(gè)部門單獨(dú)提出，還是多個(gè)部門共同提出，均應(yīng)由類似美國(guó)白宮科技政策辦公室的頂層機(jī)構(gòu)決策并統(tǒng)籌實(shí)施。協(xié)調(diào)相關(guān)部門執(zhí)行產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時(shí)，頂層機(jī)構(gòu)自身不參與計(jì)劃和項(xiàng)目的微觀管理。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的主導(dǎo)作用

制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時(shí)，應(yīng)邀請(qǐng)大型龍頭企業(yè)深度參與，組織中小企業(yè)廣泛參與，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)研發(fā)方向把握、技術(shù)路線選擇、創(chuàng)新要素配置等方面的主導(dǎo)作用。

（三）政府與市場(chǎng)明確分工

在技術(shù)萌芽、產(chǎn)業(yè)尚未起步階段，政府主要支持競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)研發(fā)，可以確定技術(shù)目標(biāo)，但不應(yīng)限定技術(shù)路線，由企業(yè)自主決定，進(jìn)行廣泛支持。在技術(shù)相對(duì)成熟階段，政府主要通過(guò)改善市場(chǎng)環(huán)境來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展，如示范應(yīng)用、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品補(bǔ)貼、提高能耗排放標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

（四）建立政策評(píng)估制度，定期評(píng)估

建立政策評(píng)估制度，明確規(guī)定制定政策，以及設(shè)立計(jì)劃和項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)正式的評(píng)估程序。政策及計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)定期評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為調(diào)整政策及計(jì)劃項(xiàng)目的依據(jù)，與預(yù)算掛鉤。

（五）允許失敗，及時(shí)終止計(jì)劃項(xiàng)目

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策風(fēng)險(xiǎn)高，應(yīng)容忍其失敗。PNGV計(jì)劃廣泛吸收了產(chǎn)業(yè)界意見(jiàn)，對(duì)參與計(jì)劃的各政府部門進(jìn)行了很好的協(xié)調(diào)，計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中不斷評(píng)估，最終也沒(méi)有產(chǎn)生顯著的成效。FCAR計(jì)劃執(zhí)行僅4年即終止，改設(shè)先進(jìn)能源計(jì)劃后導(dǎo)致了另一輪失敗。對(duì)于不能達(dá)到目標(biāo)的計(jì)劃項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)終止。